«Descentralização é «o caminho para a coesão territorial»
(Portal do Governo / Palavras da Ministra da Coesão Territorial, Ana Abrunhosa)
1 – Nota Prévia
Os Portos Portugueses do Continente (PPC), há quase uma década, a partir de 2015, entraram em desaceleração permanente no crescimento do movimento de carga, e a partir de 2017 passaram, mesmo, a perder carga de forma contínua. Os PPC chegaram à Era Digital e à correspondente “fase digital dos portos” a perder relevância, em conjunto.
Os portos de Leixões, Lisboa e Sines, os maiores PPC, nos últimos cinco anos, entre 2017 e 2022, perderam carga à taxa média anual de 6,2%, 1,4% e 1,6%, respetivamente. Os crescimentos, no mesmo período, dos portos de Viana, Aveiro, Figueira da Foz e Setúbal não compensaram aqueles decrescimentos, pelo que os PPC no seu conjunto, a partir de 2017, perderam carga à taxa média anual de 2% (dados da AMT).
Em 2023, os dados publicados pelo INE para o 1º Trimestre continuam a mostrar a tendência de perda de carga dos portos, em Portugal Continental. A AMT – Autoridade da Mobilidade e dos Transportes, em 2023, ainda não publicou qualquer dos seus habituais relatórios sobre a atividade portuária. Isto dá que pensar, pois estamos na era da informação! Ou será que o INE vai passar a fornecer informação sobre os portos? Se for assim, a AMT, no seu “site”, devia dar nota da mudança. Mas o silêncio é total!
Estes tempos negros dos PPC começaram com o XXI Governo, dito da “Geringonça”, e continuaram com o XXIII, o atual, o terceiro governo sucessivo de António Costa.
O Primeiro Ministro parece ter-se apercebido da gravidade desta situação para a economia nacional e deu um sinal da vontade de intervir. O Governo está a preparar um Novo Quadro Legislativo para o Setor Portuário Nacional (SPN) em que se destaca, pela sua relevância, o período de 75 anos, o tempo máximo para as Concessões Portuárias, a partir de agora. Era uma ambição do SPN, de longa data, e que se aplaude.
2 – A Nova Legislação (NL) / Um Apontamento
Espera-se que a NL seja uma legislação do Séc. XXI para o Século XXI, enquadradora das Concessões para os 77 anos que restam deste século que se perspetiva muito difícil, como veremos de seguida. Por isso, a legislação tem de ser muito cuidada, pensada para um futuro de grande imprevisibilidade, onde a rigidez dos modelos de gestão não colhe.
Ora, a este propósito, o Governo parece estar com vontade de recuperar a tão discutida e reprovada Holding dos Portos, o que não se aplaude.
São dois objetivos que se entrechocam como consequência das circunstâncias próprias de cada um.
O Governo, ao assumir o tempo de 75 Anos para a vigência das Concessões, deu uma nota clara (bem!) que está a legislar para o Século XXI (as Concessões do Século!) e, deste modo, decidiu transmitir ao Mercado que, não só, 1º) conta com os Concessionários para um casamento de longo prazo, mas também, com este tempo alargado, 2º) deseja proporcionar-lhes estabilidade contratual no Negócio Portuário de modo a que possam percorrer, com sucesso para si e para a economia nacional, o que falta do tempo de um Século que se tem mostrado espinhoso e em que as perspectivas para os 77 anos restantes não dão sinais de que, tudo, venha a ser mais fácil. Bem pelo contrário!
O palco em que as coisas vão acontecer ao longo do Século XXI será, com forte probabilidade, muito instável, o que criará inquietude constante, exigindo adaptação permanente às circunstâncias, pelo que o processo legislativo terá de ter isto em conta. As soluções flexíveis devem ser acarinhadas.
Ora, uma Holding Portuária, ou qualquer estrutura semelhante, tende a burocratizar, a enrijecer o processo da tomada de decisão, quando será preciso agilizar, flexibilizar e cooperar, de forma consistente.
Portanto, estes dois objetivos do Governo, que selecionei, entrechocam-se: de um lado, temos um modelo empedernido (a Holding), e do outro, um modelo adaptativo (a Gestão Local, porto a porto) que o novo quadro temporal para as Concessões proporcionará e obrigará.
Acontece ainda, reforçando a necessidade de modelos adaptativos, que a Nova Legislação terá de consagrar ao Digital e ao Ambiente aquilo que a anterior não lhes consagrou por, naquela altura (anos 90 do Séc. XX), serem questões que estavam fora do tempo portuário português. Agora, são os “drivers” do setor, duas realidades novas de grande exigência de flexibilidade.
Nesse tempo, os guindastes e os terraplenos, os armazéns, é que preenchiam a agenda portuária, eram “os drivers” e, apesar destas áreas serem mais familiares, os PPC, para troca de informação e de conhecimento, não deixaram de recorrer à experiência de portos estrangeiros de modo a que, ao legislar, não se cometessem erros que retirassem competitividade internacional ao Portugal Portuário. Nessa altura, alguns PPC visitaram, pelo menos, os portos de Roterdão, Antuérpia, Valência e Barcelona.
Agora, numa moldura portuária completamente nova, menos familiar, ditada pelo Digital e pelo Ambiente, é avisado voltar a conhecer as experiências de quem, no campo portuário, está mais evoluído do que Portugal. E não é necessário ir longe: Valência e Barcelona são duas excelentes referências! Por exemplo, é muito importante saber como é que estes dois portos refletem nos Contratos de Concessão as exigências de constante adaptação das ferramentas de tecnologia digital e como tratam a propriedade dos Sistemas Digitais.
Sublinhe-se ainda que o Governo, nas Concessões, ao conferir a estabilidade contratual do negócio, no longo prazo, terá necessariamente de obrigar-se a um patamar natural de exigência maior para com os Concessionários, pelo que, tal prazo, na salvaguarda do interesse público, suscitará maior intervenção da Regulação e da Supervisão.
O Século XXI não dá sinais de facilidade. O que já se percorreu deste século foi duro, mas o que vai ter de se percorrer não permite antecipar que seja mais fácil. Os 77 anos que temos pela frente serão anos de profunda disrupção tecnológica como resultado dos avanços da Inteligência Artificial (IA).
Para sublinhar a dureza que este Século XXI tem trazido, anota-se que, não obstante a juventude dos seus 23 anos de vida, a última década e meia, por si só, concentrou três severas crises globais: a financeira em 2008/2009, a pandemia em 2020/2021 e, por último, a guerra na Ucrânia, a qual, tendo começado em 2022, não tem ainda fim á vista e não se sabe como vai terminar, se haverá ou não ganhadores, e se, havendo, quem serão.
3 – Um Mundo Tecnológico Novo / A Inteligência Artificial
Os portos e a logística, de um modo geral, devido à elevada estandardização dos processos que já comportam (o contentor/as instalações de granéis), onde a automação e a robótica já têm uma elevada penetração, são alvos muito atrativos para o desenvolvimento das tecnologias digitais e, por isso, muito permeáveis ao Mundo Tecnológico Novo.
Ora, Arlindo Oliveira, Professor do IST e Presidente do INESC, na sua obra “Inteligência Artificial”, avisa-nos que “É razoável prever que, num futuro mais ou menos próximo, mas provavelmente antes do fim do século XXI, venham a existir sistemas capazes de exibir comportamentos inteligentes, semelhantes ou mesmo indistinguíveis dos comportamentos de seres humanos, num vasto conjunto de circunstâncias”. “Serão tais sistemas conscientes?” É uma pergunta fundamental que o professor nos endossa.
Entretanto, e também sobre a IA, no mesmo dia em que o Ministro João Galamba, que tutela os portos, estava a ser inquirido sobre a TAP na Comissão Parlamentar de Inquérito (um interrogatório enfadonho, talvez incompetente, que apenas serviu o circo mediático), alguns fusos para Ocidente, na Califórnia, a televisão Al Jazira fazia uma reportagem numa feira sobre as novas tecnologias, e aproveitou o facto para informar que as empresas tecnológicas mais relevantes, lá presentes, tinham anunciado, durante a feira, que, doravante, iriam incorporar nas suas ferramentas digitais cada vez mais soluções com recurso à IA.
Por outro lado, e ainda sobre o mesmo tema, a IA, em entrevista organizada pela Fundação Francisco Manuel dos Santos, o ensaísta e historiador Yuval Noah Harari, alertou para três coisas que, na sua opinião, é preciso saber sobre esta tecnologia:
1) A IA ainda é um bebé;
2) A IA é a primeira tecnologia que pode tomar decisões por si, até mesmo acima de nós;
3) A IA é a primeira tecnologia capaz de criar ideias novas;
Harari diz-nos também que “não sabemos quais serão as consequências sociais ou quais serão as consequências psicológicas” do desenvolvimento da IA.
Mas na Califórnia sabem! Lá, foi dito que dois terços dos postos de trabalho de hoje estão em risco, em todo o mundo; dizem-nos ainda que novos postos de trabalho surgirão mas, neste momento, não é possível antecipar os seus perfis (nem como, nem quando, nem onde).
Neste cenário, a nova legislação, no que toca às Pessoas (os Recursos Humanos dos PPC) deverá contemplar soluções de bom senso entre a legitima proteção de quem já está nos portos e a flexibilidade consentida para quem a eles quer vir, a partir de agora. A nova legislação não pode criar expectativas falsas aos Colaboradores dos portos, acenando-lhes com a estabilidade onde reina a instabilidade. É um problema de dignidade para com as Pessoas.
No longo prazo, tanto a Revolução Agrícola como a Revolução Industrial criaram postos de trabalho e mais desenvolvimento. O problema esteve (e estará sempre!) na transição e na sua duração. Mas agora há uma questão nova (única!): a máquina consciente ou, pelo menos, o Zombie! A Humanidade não está preparada para isto!
Neste quadro de grande expectativa ditada pela simultaneidade de uma guerra na Europa e de um Mundo Tecnológico Verdadeiramente Novo, muito desafiante, (a que se acrescenta o ambiente) estamos a viver o Século XXI (e assim vamos continuar!), na esperança que a guerra cesse rapidamente e nos deixe o espaço e o tempo necessários para a aventura tecnológica onde teremos de mergulhar ao longo dos próximos 77 anos e com o qual os PPC terão que lidar (75 anos/77 anos, calendários coincidentes!).
Neste texto, para não o tornar demasiado longo, não são abordadas as questões do ambiente mas todos reconhecemos que são prioritárias, geradoras de grande preocupação e, por isso, igualmente relevantes no avolumar da expectativa e da incerteza do Séc. XXI, juntando-se, portanto, à guerra e à tecnologia.
4 – Os Portos / Um Novo Contexto
É com um enquadramento de dúvida, senão mesmo de perplexidade, criado tanto pelo desenlace da guerra como pelo mundo tecnológico novo, um mundo de aprendizagem permanente, intenso, a que acresce o ambiente como se disse, que as Autoridades Portuárias terão de concessionar os seus terminais, num Novo Quadro Normativo.
Resultante da guerra, o quadro geopolítico em que estávamos tornou-se bastante complexo, o Mundo está a ficar mais fechado, em blocos (pelo menos dois: o Ocidente e os BRICS), e, desta forma, a Multipolarização vai galgando sobre o espaço do Mundo aberto da Globalização, por onde os nossos portos vinham navegando. Por exemplo, os 184 países da Foreland do Porto de Leixões surgiram no ambiente do mundo global!
Neste novo contexto, é provável que muitos fluxos de carga tenham necessidade de reinventar as suas redes logísticas, colocando sob pressão os portos mundiais, situação a que os portugueses não escapam, pois terão de se posicionar nas Novas Redes Logísticas que se vão desenhar, o que gera muita agitação.
Com toda a turbulência expectável no futuro, apesar disso, as Autoridades Portuárias, com um quadro de 75 anos de estabilidade contratual nas Concessões, terão de ser tanto ou mais exigentes do que foram com os Concessionários para supervisionar rigorosamente as Concessões, não só a eficiência e a eficácia nas suas operações, mas também a sua assertividade na angariação de carga. Com este novo cenário (75 anos!) os planos de investimento dos Concessionários têm de ser consistentemente escrutinados pelas Autoridades Portuárias e pelas Comunidades Portuárias. Não há lugar a deslizamentos dos calendários de investimento!
Contudo, só as parcerias, entusiasticamente cúmplices ( a cooperação!) mas com um grande sentido de responsabilidade, sem desleixo, entre as Concedentes e os Concessionários, ao nível de cada porto, podem traçar, com confiança, um percurso de sucesso, o qual, mesmo assim, terá de ser conquistado, dia a dia, com muito esforço. Por isso, insiste-se na importância do prazo longo de 75 anos como garantia de estabilidade contratual do negócio e, consequentemente, do potencial de cooperação saudável entre todos os parceiros.
Este novo quadro temporal conferirá aos Concessionários a estabilidade contratual no longo prazo (nunca é de mais dizê-lo), condição necessária e suficiente para o investimento de modernização das estruturas físicas e digitais e a sua recuperação financeira.
Numa condição de descentralização, cada porto, na prossecução dos seus objetivos, terá de agir como se tratando de uma singularidade com voz própria, todavia respeitando a Missão que o Governo lhe destinará, isto é, o respeito pela orientação política da estratégia do Governo para o Setor Portuário (o que tem faltado!), mas onde se deve reservar para os portos a Visão, ou seja, como vai, cada porto, dentro da Missão, assegurar a parcela que lhe compete.
Um modelo, o da Holding ou similar, em que a descentralização mais não será do que o envio para a periferia do manual da gestão de procedimentos estabelecidos pelo centro, sem dar liberdade a cada porto para descobrir o sentido do negócio que mais se lhe adequa, ou para desabrochar a sua capacidade para o acompanhar ou, ainda, para libertar a sua competência na execução, não é um modelo que sirva os tempos que temos pela frente, neste século XXI, como de resto já não serviu aqueles que tivemos no passado recente com a progressiva centralização das decisões nas Tutelas Ministeriais, o que aconteceu a partir de 2015, ou seja, do Governo da “Geringonça”.
A perceção de que a organização “Puertos del Estado”, na vizinha Espanha, é a Instituição que lidera o sucesso dos Portos Espanhóis está errada.
As Autoridades Portuárias são empresas públicas que devem responder pelos resultados dos objetivos que assumem, tanto junto das suas Tutelas Governamentais como junto das populações que servem. Não há Holdings, há Autoridades Portuárias responsáveis pelos seus portos! Só assim há coesão territorial!
Permitam-me o desabafo e até o tom abrasivo da expressão: não me venham com tretas de que a Holding será flexível na sua gestão, pois não será. Há todavia um ponto em que não duvido da sua bondade de ”flexibilizar”: o sugadouro dos recursos financeiros dos portos!
Claro que os defensores da Holding, alguns assemelhando-se a mentes irrequietas, pouco avisadas porque sem substância e, acima de tudo, vagueando à procura do seu espaço e do seu tempo, vão continuar a argumentar, em favor do seu modelo, com aquilo que designam por sucesso do modelo espanhol, invocando a Instituição “Puertos del Estado”.
A perceção de que a organização “Puertos del Estado”, na vizinha Espanha, é a Instituição que lidera o sucesso dos Portos Espanhóis está errada. A Espanha Portuária desenvolveu-se, e assim continua, num diálogo profundo, por vezes tenso, entre o Centro e a Periferia, representada esta pelas Autonomias Regionais que, em Espanha, funcionam como um forte contrapoder ao Centro onde se localiza a “Puertos del Estado”; é uma clara situação Yin / Yang ou do equilíbrio entre os opostos mas complementares!
Em Portugal não temos Periferia, com exceção da Madeira e dos Açores, que não cabem no contexto deste artigo. Por isso, no Continente, o resultado da criação de uma Holding para a gestão dos PPC mais não será do que a extensão do Estado Central até às suas margens, pelo reforço da Centralização da decisão com “os brilhantes” resultados que se anteveem, tomando como referência o ano 2015.
A partir daquele ano, as Autoridades Portuárias foram perdendo capacidade de decisão local e os PPC, no seu conjunto, entraram em desaceleração sustentada do seu crescimento, vindo, no entanto, em 2017, por inércia do desenvolvimento do período até 2015, a atingir o máximo de carga alguma vez movimentada nos nossos portos: 95,9 milhões de toneladas. Mas, como se pode ver no quadro abaixo, a partir de 2017, a rota do declínio, que já se fazia sentir há dois anos, arrastou os PPC, mesmo, para crescimento negativo passando a perder carga, de forma continuada, até hoje, 1º Tri de 2023. Registe-se que o ano 2021 não recuperou a perda do ano 2020, o da pandemia, pelo que ficou abaixo do ano 2019.
Estes dados, com exceção dos do 1º trimestre de 2023 (INE), foram organizados a partir dos relatórios da AMT – Autoridade da Mobilidade e dos Transportes, o Regulador Portuário, e deveriam ser suficientes para alertar os defensores da Holding dos riscos da aventura centralista num mar extremamente agitado como aquele que nos espera ao longo do Século XXI.
5 – A Descentralização
É, no entanto, curioso notar o facto de a Holding Portuária surgir em contraciclo à orientação política nacional de delegar, num momento em que o Governo ensaia Politicas de Descentralização no sentido das Câmaras Municipais, onde áreas de gestão tão importantes como a saúde e a educação estão a passar para a tutela dos Municípios, pelo menos em alguns aspetos. O Governo entende, bem, que é junto das populações, em articulação com o Poder Local, que melhor podem ser executadas as políticas públicas nacionais, nestas áreas.
É, no entanto, curioso notar o facto de a Holding Portuária surgir em contraciclo à orientação política nacional de delegar, num momento em que o Governo ensaia Politicas de Descentralização no sentido das Câmaras Municipais,
Será que nos portos é diferente? Será que nos portos se vive melhor com a centralização e pior com a descentralização? Os números não confirmam isso, como se viu.
Mas o que é espantoso é que a Ministra da Coesão Territorial, Ana Abrunhosa, em Conferência de Imprensa do Conselho de Ministros de 2 de março de 2023 afirmou que
a descentralização é «o caminho para a coesão territorial» e a reforma das CCDR vai permitir a aproximação dos cidadãos aos centros de decisão e o acesso a melhores serviços públicos».
A Ministra afirmou também que «de modo a garantir que haja uma articulação entre as políticas nacionais e a sua operacionalização, a nível regional, será estabelecido entre o Governo e as CCDR um contrato-programa que garantirá que os objetivos de política pública nacional são concretizados pelas regiões, contrato esse que conterá o contributo da região para esses objetivos».
(Fonte: Portal do Governo)
Cabe perguntar por que é que os PPC não encaixam neste conceito de descentralização, tanto mais que são das ferramentas mais determinantes ao desenvolvimento regional e sem as quais as CCDR ficam limitadas na prossecução do desígnio (fundamental) da coesão territorial?
“a capacidade humana é por vezes filha de uma dor profunda”
(em Jorge Jardim, Agente Secreto, por José Freire Antunes)
Será que os PPC terão de se afundar mais, dolorosamente, para que tenhamos capacidade de reagir no sentido certo do seu desenvolvimento?
“Espaço vazio entre peças anuncia possibilidade de movimento e início do jogo.
Sem espaço vazio ninguém se diverte;
Com demasiado espaço vazio, ninguém é incentivado a mover-se.”
(Poemas do Oriente / Jogo, narrativa e guerra / em Breves Notas sobre o Oriente de Gonçalo M. Tavares)
Uma Holding de Portos cria demasiado espaço vazio e ninguém é incentivado a mover-se!
6 – Nota Final
Clarice Lispector na sua crónica “A Máquina Está Crescendo”, de 1970, com avisado sentido de antecipação, escreveu
“O homem foi programado por Deus para resolver problemas. Mas começou a criá-los em vez de resolvê-los. A máquina foi programada pelo homem para resolver os problemas que ele criou. Mas ela, a máquina, está começando também a criar problemas que desorientam e engolem o homem. A máquina continua crescendo. Está enorme. A ponto de que talvez o homem deixe de ser uma organização humana. E como perfeição de ser criado, só existirá a máquina. Deus criou um problema para si próprio. Ele terminará destruindo a máquina e recomeçando pela ignorância do homem diante da maçã. Ou o homem será um triste antepassado da máquina; melhor o mistério do paraíso”.
(Em “A Descoberta do Mundo / Crónicas” de Clarice Lispector)
JAIME H. VIEIRA DOS SANTOS
Ex–Gestor de Terminais Portuários