Pela mudança do paradigma nas Autoridades

Qualquer individuo medianamente interessado no mercado da aviação já se deparou com os vários argumentos sobre a inevitabilidade da consolidação dos operadores aéreos no mercado europeu.

Por definição, a consolidação dos operadores europeus de transporte aéreos conduz à redução do número de operadores existentes através da criação de maiores unidades económicas. Contudo, importa salientar que os processos de consolidação dos operadores nem sempre representam o fim de vida para os operadores mais pequenos.

Por várias razões, muitos operadores que adquirem operadores mais pequenos mantêm a independência operacional do operador adquirido. Assim, pelo menos nesta fase, a consolidação dos operadores europeus de transporte aéreo não só tem trazido ao mercado a redução do número de operadores, mas também o crescimento do número de operadores que operam com mais do que um certificado de operador aéreo em diferentes jurisdições. Ora, a exposição a um número plural de jurisdições conduz à exposição a diferentes autoridades de aviação civil.

O aumento do número de operadores presentes em diferentes jurisdições coloca uma maior pressão sobre as autoridades nacionais supervisoras, as quais se veem perante cenários onde a sua competência no desenvolvimento da atividade de supervisão é analisada de forma comparativa com outras autoridades. Adicionalmente, a relação de forças entre os operadores e as autoridades altera-se de forma relevante. Os operadores europeus podem escolher a autoridade a que se submetem, não sendo a autoridade com que trabalham uma imposição irredutível devido à possibilidade de escolha de jurisdição.

A frase “vamos para Malta, que lá as coisas funcionam”, deixou de ser um queixume dos operadores nacionais para ser uma realidade.

Isto representa, à partida, dois enormes desafios para as autoridades: por um lado, a perspetiva de estandardização de procedimentos aplicados pelas Autoridades e, por outro, a perspetiva de governança da própria autoridade. Vejamos:

Quando falamos em estandardização, referimo-nos à análise continuada da capacidade das autoridades de aviação civil para, por um lado, cumprirem com as suas obrigações de supervisão dos operadores, assim como, por outro lado, a sua capacidade para auditar os operadores de forma a verificar a implementação das normas de segurança relevantes.

Aqui, o respetivo adágio será “vamos para Malta, que lá a autoridade não inventa”.

A responsabilidade por garantir uniformidade nas práticas de estandardização só pode caber à EASA, a qual deve não só verificar a capacidade das autoridades em realizar as suas funções, mas também procurar remover os obstáculos ao bom funcionamento do mercado comum resultantes das diferentes interpretações do normativo comunitário por parte das autoridades nacionais de supervisão.

Se é verdade que certas autoridades podem ter maiores dificuldades na realização da sua atividade de supervisão, outras são sobejamente conhecidas por aplicarem interpretações demasiadamente restritivas das normas comunitárias de segurança operacional, nomeadamente, através da imposição do cumprimento de acceptable means of Compliance, os quais não são, nem nunca foram, obrigatórios.

Se, em termos de segurança, mais vale pecar por excesso que por defeito, e, portanto, à primeira vista é melhor cenário aquele onde as autoridades vão além dos requisitos técnicos do que aqueloutro onde as autoridades falham na sua responsabilidade de supervisão, quando falamos na criação de um mercado comum de aviação e na remoção às barreiras a que os operadores se veem submetidos, ambas as situações criam entraves relevantes.

Adicionalmente, as divergências de interpretações entre autoridades de idênticas normas de segurança tornam-se um pesadelo para operadores que gerem mais de um Certificado de Operador Aéreo sendo irrelevante quais aquelas que, em abstrato, poderiam trazer maior segurança. Diferentes procedimentos e orientações obrigam à criação de diferentes procedimentos entre as operações realizadas ao abrigo de cada certificado, o que por sua vez conduz a atrasos operacionais relevantes. Por exemplo, atrasos nos procedimentos de transferência de aeronaves entre os seus certificados. Todos conhecemos a imposição por determinadas autoridades, na certificação de aeronaves, de requisitos ímpares apenas aplicados por essa autoridade, atrasando os processos de certificação das aeronaves, com o respetivo custo operacional que daí resulta.

É essencial que se pense qual o modelo de autoridade que se pretende partilhar com o mercado. Se pretendemos uma autoridade que “afugenta” operadores comunitários, ou se queremos uma autoridade que ajude a trazer operadores para Portugal.

Por outro lado, existe um problema de governança que requer reflexão e discussão. Qual o papel das entidades reguladoras, não necessariamente em respeito de uma eventual revisão das competências e poderes mas, mais que isso, a natureza mais “comercial” das autoridades, o posicionamento das autoridades enquanto parceiros de cooperação de uma aviação segura em detrimento da posição policial que perdura de forma injustificada?

Aqui o adágio é outro, é “vamos para Malta, que lá respondem a tempo e mesmo sendo mais caro, compensa o que poupo na operação”.

A exposição a diferentes autoridades de aviação tem ensinado os operadores sobre os diferentes níveis de qualidade de serviço por parte das autoridades dentro do espaço europeu. Parece inacreditável como certas autoridades não têm disponibilidade para certificar equipamento ao fim-de-semana, com óbvios atrasos às operações das aeronaves, mas essa incapacidade torna-se substancialmente mais grave e penosa quando os operadores contactam, através de um segundo certificado de operador aéreo, com autoridades que têm disponibilidade para realizar as suas funções de forma competente e rápida.

Torna-se, obviamente, um verdadeiro convite para o encerramento das operações sujeitas a autoridades com um profundo espírito burocrático onde existem horários de trabalho reduzidos, impossibilidade de contactar os funcionários responsáveis pelos processos e onde a ausência de um papel suspende indefinidamente o processo.

Mas a discussão não se pode apenas prender na competência para a realização das suas funções. É substancialmente mais importante discutir a forma como as autoridades se apresentam. Operadores que têm escala, e que portanto têm hipótese de sobreviver num mercado consolidado trazendo empregos e dinheiro para a nossa economia, são operadores sensíveis, no seu trato com as autoridades, em termos de tempo de resposta, qualidade de resposta, e disponibilidade das autoridades em cooperar na resolução dos problemas, mesmo quando isso inclui a possibilidade de realização de auditorias e certificações ao fim-de-semana, a disponibilidade de pessoal suficiente para responder de forma rápida aos operadores, e a clareza no fluxograma aplicável aos variados processos que carecem de aprovação pelas autoridades. Em resumo, os operadores são sensíveis à qualidade de serviço prestado pelas autoridades de aviação civil.

Contudo, a realidade das autoridades de aviação civil no espaço europeu encontra-se dispersa entre modelos burocráticos que refletem níveis de serviço da administração direta do estado, e outras autoridades que apostam na qualidade de serviço como elemento diferenciador existindo, inclusive, autoridades de aviação civil no espaço europeu com divisões de consultadoria técnica que fornecem serviços no mercado como qualquer outra empresa consultora.

É essencial que se pense qual o modelo de autoridade que se pretende partilhar com o mercado. Se pretendemos uma autoridade que “afugenta” operadores comunitários, ou se queremos uma autoridade que ajude a trazer operadores para Portugal.  Queremos uma autoridade que serve para cumprir uma incomodativa obrigação do estado ao abrigo da Convenção de Chicago, ou queremos uma autoridade que seja capaz de fornecer serviços no mercado e atrair capital e operadores? É obrigatório escolher, e implementar em conformidade, porque a realidade de operadores a escolher qual a autoridade a que submetem as suas operações e a trabalhar com várias jurisdições, é uma realidade inescapável.

Em conclusão, um último adágio que muito se ouve mas pouco se combate:  “vou para Malta, porque é mais caro mas compensa, sinto que me querem por lá.”

FRANCISCO ALVES DIAS

Advogado Especializado em Direito Aéreo e Espacial